Курс права социального обеспечения - стр. 46

Россия. После благородного, но в целом скорее неудачного опыта общественных работ при Борисе Годунове наступил более чем вековой перерыв. Окрепшая центральная власть, особенно при Петре I, неоднократно привлекала массы населения к труду. Но это были не общественные работы для нуждающихся, а принудительный труд для нищих, бродяг и всех остальных «гулящих людей» для государственных нужд. Это были репрессивные по своему характеру меры в рамках уголовного и административного права. Своеобразным памятником для них стали здания раннего Санкт-Петербурга и вырытый вручную Ладожский канал. В дальнейшем верховная власть пыталась организовать общественные работы в период голода (1734,1774 гг. и др.), но об их результативности ничего достоверно неизвестно. Организующую роль внес Указ Екатерины II 1776 г., предписывающий на случай неурожаев «учреждать работы для нуждающихся»[116]. Между тем, их организации была крайне редкой и достоверно известно об этих событиях 1785 и 1823 гг. Поскольку крепостные крестьяне являлись «крещенной собственностью» помещика, то ответственность за их жизнь ложилась на последнего, что и закрепил царский Указ 1811 г. Это тормозило развитие общественных работ, которые несколько активизировались только в царствование Николая I. Они проводились в голодные годы в ряде губерний, в том числе по ходатайству местных администраций. Общественные работы позволили многим крестьянам пережить голод, но были крайне неэффективны, плохо организованы, сопровождались волной взяток и злоупотреблений. Наиболее заинтересованными лицами оказывались частные подрядчики, получавшие на организации таких работ немалые прибыли.

Переход местного продовольствия в ведение земств после 1864 г. первоначально ничего не изменил. Общественные работы во время голода 1891 г. проводились преимущественно правительством на средства казны под общим руководством члена Госсовета А. А. Абазы. Он в 1891–1892 гг. возглавлял Особое совещание и был председателем Комитета по руководству общественными работами для голодающих. В целом они проводились до 1894 г. и свелись преимущественно к разработке казенных лесов, строительству и благоустройству дорог, к земляным работам и др. Аналогичные работы проводились и в 1898 г., когда они стали носить относительно постоянный характер, преимущественно по линии Лесного департамента при участии Попечительства о трудовой помощи. Наконец, с 1901 г. в организации таких работ стали более активно участвовать земства, но этот опыт в большинстве своем оказался неудачным.

В дореволюционной России общественные работы носили преимущественно сельскохозяйственный характер и были связаны со случаями неурожая. Камнем преткновения при этом оказывалось сочетание государственных задач, преобладавших первоначально, и общественной полезности, которая стала выходить на первый план в дальнейшем. Отношение земств к таким работам оставалось достаточно настороженным, хотя они иногда их и инициировали. В ходе организации общественных работ определились основные принципы их проведения. Это добровольность, полезность, доступность, привлекательность для пострадавшего от неурожая населения, минимальное использование материалов, организация их по месту жительства с учетом трудовых навыков населения и др. В отношении заработка, по возможности, исключалось его обращение на погашение недоимок и иных платежей