Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения - стр. 32
«О защите конкуренции»[239]; суды же при решении вопроса о возможности привлечения субподрядчиков указывают, что вопросы, касающиеся субподряда, должны решаться в соответствии с нормами ГК РФ, поскольку соответствующие отношения возникают не на этапе размещения заказов, а в процессе их исполнения.[240]
Более сложным является вопрос о соотношении специальных норм ГК РФ, касающихся, например, порядка заключения государственных и муниципальных контрактов (ст. 528 ГК РФ), с Законом № 94-ФЗ. Ведь если исходить из того, что заключением контракта завершается процедура размещения заказа (т. е. заключение контракта включается в эту процедуру, ч. 4 ст. 9 Закона № 94-ФЗ), то очевидно, что ст. 528 ГК РФ регулирует отношения по размещению заказов, а не по их исполнению.
При возникновении коллизий в таких ситуациях возникает вопрос о применении ГК РФ или Закона № 94-ФЗ.
По мнению некоторых специалистов, «ГК РФ, являясь кодифицированным актом гражданского законодательства, обладает большей юридической силой», чем Закон № 94-ФЗ[241], в связи с чем он и подлежит применению.
Л.В. Андреева, напротив, ссылаясь на позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в Определении от 5 ноября 1999 г. № 182-О[242], в соответствии с которой ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой, указывает на необходимость применения принципа «lexspecialis derogatelexgeneralis»[243]. Таким образом, по ее мнению, в подобных случаях следует применять Закон № 94-ФЗ.
О.А. Беляева, в свою очередь, пишет: «В правоприменительной практике сложилась довольно неприглядная ситуация: налицо действие «политики двойных стандартов». В одних случаях нормы ГК РФ применяют, обосновывая это большей юридической силой данного акта, в других – не применяют, поскольку Закон о размещении заказов имеет специальный характер и общие положения ГК РФ не могут быть использованы для регулирования соответствующих правоотношений». По мнению автора, следует внести поправки в ст. 2 Закона № 94-ФЗ, «определив, что нормы Закона о размещении заказов как закона специального имеют приоритет по отношению к положениям ГК РФ как закона общего».[244]
На необходимость закрепления приоритета специальных законодательных актов о поставках товаров для государственных (муниципальных) нужд по отношению к ГК РФ указывают и другие специалисты.[245]
Необходимость внесения изменений в ГК РФ и Закон № 94-ФЗ в части определения подлежащих применению норм при размещении заказов представляется очевидной. Следует унифицировать нормы ГК РФ и Закона о размещении заказов (в части разграничения «торгов продавца» и «торгов покупателя», совершения отдельных юридически значимых действий в процессе размещения заказов, установления единых сроков их совершения и проч.), установить четкие границы применения этих законов.
Более того, представляется необходимым в целом унифицировать законодательство о публичных закупках (т. е. о государственных и муниципальных закупках, о закупках государственными корпорациями, субъектами естественных монополий и др.). В идеале следовало бы признать утратившими силу специальные законы о закупках («О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», «О государственном материальном резерве», «О государственном оборонном заказе», «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»), включив их нормы либо в специальные разделы действующего Закона о размещении заказов, либо в новый закон (о федеральной контрактной системе или другой).