Политический порядок в меняющихся обществах - стр. 77
Страстное стремление Отцов-основателей к разделению власти, к уравновешиванию амбиций, к созданию сложной системы противовесов, которая бы превосходила в этом отношении всякое другое государственное устройство, хорошо известно. За все, однако, приходится платить, и, как указывали многие английские авторы, очевидной платой за разделение власти была неэффективность системы государственного управления. «Государственный строй Англии, – пишет Бейджхот, – коротко говоря, основан на том принципе, что избирается один носитель суверенной власти и делается все, чтобы он был хорош; у американцев принцип состоит в том, чтобы иметь много суверенных носителей власти в надежде, что сама их множественность сможет смягчить последствия их несовершенства»>40. Пятьюдесятью годами позже Поллард точно так же указывал на разделение властей как на «причину, по которой эффективность, столь заметно отличающая американцев в сфере частных интересов, столь мало проявилась в сфере государственного управления» и по которой «американская политика столь непривлекательна для столь многих американских умов». Он выражал надежду, что со временем «американская нация наделит свое правительство всей полнотой суверенной власти» и «разделение властей будет введено тогда в должные рамки специализации функций»>41. Между тем, парадоксальным образом, в американских институтах продолжалось разделение власти и соединение функций. Именно эту тенденцию можно отчетливо наблюдать в соединении в одном институте законодательной и судебной функций или почетной и действенной функций, в разделении законодательной функции между многими институтами и в неполной дифференциации отдельных военных институтов.
В средневековом государственном устройстве не существовало разделения между законодательством и судопроизводством. На континенте такие институты, как Justiza в Арагоне и французские Parlements, еще и в XVI в. выполняли важные политические функции. В Англии сам парламент, конечно же, рассматривался в первую очередь как суд, а не как легислатура, вплоть до начала XVII в. Суды, пишет Холдсуорт, «в дни, предшествовавшие специализации функций управления, были чем-то большим, нежели просто трибуналы для вынесения приговоров. В Англии, как и в других местах, им придавались функции, которые можно назвать политическими, чтобы отличить их от чисто судебных функций, которые в наши дни суть их единственные функции на континенте и их главные функции повсюду. То, что суды продолжали выполнять эти более широкие функции даже после того, как началась дифференциация правительственных учреждений, было следствием сохранявшейся веры в верховенство закона, которая была отличительной характеристикой политической теории Средних веков»>42. В Англии идея верховенства закона сгинула в гражданских войнах XVII в., и с нею прекратилось смешение судебных и политических функций. Английские судьи последовали скорее курсом Бэкона, чем курсом Коука и превратились в «львов у подножия трона», которые уже не могли «ни ограничивать суверенитет в каком-либо отношении, ни противостоять ему». В XVIII в. Блэкстоун мог уже категорически утверждать, что ни один суд не может объявить акт парламента недействительным, сколь безрассудным бы ни был этот акт. Признать за судом такое право, писал он, «значило бы поставить судебную власть выше законодательной, что было бы разрушительным для всей системы государственного управления»