Муниципальное право России - стр. 73
На вопрос участников совещания, чем отличается государственная власть, вводимая в качестве формы реализации функций местного сообщества, и власть вообще от местного самоуправления С.И. Шишкин четкого ответа дать не смог. По его мнению, «органы государственной власти по характеру, по направленности своей деятельности реализуют как бы более общий интерес, государственный интерес, проводят государственную политику. Органы местного самоуправления от этого дела освобождены. Их задача решать вопросы, связанные с созданием атмосферы компактного проживания людей в городах, поселках и так далее, т. е. она как бы направлена вовнутрь для самоорганизации, что ли, для самообеспечения характера деятельности. Но это достаточно тонкая материя: чем местная власть отличается от другой власти и чем местное самоуправление отличается от местной власти или от государственной власти»[73]. Понять все это можно было, если учитывать, что Шишкин ратовал за местное самоуправление прежде всего как за непосредственно-общественное – за домовые комитеты, местные профессиональные объединения, разного рода внетерриториальные коллективы, спонтанно образующиеся для самостоятельного решения своих задач, и т. д.[74] Здесь видны обрывки теорий прав естественной общины, общественной теории и прочих уже самодеятельных теорий местного самоуправления. Ясности в определении местного самоуправления, по поводу которого на совещании было много споров, это не принесло.
В результате название главы «Местное самоуправление» оказалось в первоначальном варианте, предложенном для обсуждения, а суждения о целесообразности разделения местной власти на две отвергнуты. Надо было вести речь не о разных «внутренних» состояниях «местного сообщества», а об организационных формах осуществления местного самоуправления, чего в Конституции решили не делать, оставив этот вопрос для регламентации в федеральном законе.
С самого начала зазвучала разголосица в терминах, определявших ячейку местного самоуправления. Большие споры вызвало понятие «местное сообщество», которое применяется в Европейской хартии местного самоуправления. Против его употребления в Конституции (что и произошло в конце концов) выступили те, кто считал, что не следует в ней употреблять необьясненные новые термины и что этот термин не совсем российский[75]. Не приняты были понятия «население административно-территориальных единиц», «территориальные сообщества» и др.
«Во всем мире существуют только две разновидности местного самоуправления, – говорил один из участников дискуссии, – городское и сельское. Третьего местного самоуправления не дано, и когда между городским и сельским предлагается, скажем, сельскохозяйственную территорию, условно, вклинивать, то, простите, получается несуразица»[76]. Речь шла о судьбе сельского района. «Район включает в себя несколько сел, – возразил оппонент, – мы эту единицу уничтожим?»
Прямого ответа не последовало. И не случайно – проблема существования района уже при доработке Конституции стала вырисовываться все острее. К тому же никакого перечня единиц, где осуществляется местное самоуправление, давать было также нецелесообразно. «Перечень действительно, с одной стороны, не полный, – говорил участник совещания, – а с другой стороны, он не закрыт, но если убрать перечень вообще, то мы предстанем перед жутким фактом…» «Если мы сейчас позволим сообществам определять территории, в которых они действуют, мы вообще вакханалию устроим в государстве»