Муниципальное право России - стр. 33
Комиссия, созданная для подготовки реформы губернских и уездных учреждений, проектировала местное самоуправление исходя первоначально из самых прогрессивных демократических идей. В материалах Комиссии содержится утверждение, что земским учреждениям (именно так именовались вводимые органы местного самоуправления на селе, хотя в обширной научной литературе того времени они рассматривались как органы самоуправления) должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного интереса, местного хозяйства губерний и уездов. «Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет необходимости в участии правительственной власти в прямом вмешательстве и влиянии на ход дел»[19].
Комиссия заявляет далее, что участие двух различных по своему началу властей в управлении местными делами, как показывает опыт, не принесет полезных результатов. Поэтому, обеспечивая независимость и самостоятельность земских учреждений, следует предоставить правительственной власти лишь надзор за законностью состоявшихся уже постановлений и установить ответственность земских учреждений за незаконные действия перед судом.
Члены Комиссии выступили за устранение сословного принципа при формировании земских органов. «Сословное деление, – утверждали они, – доныне признаваемое и принятое законом, не согласно с характером земских учреждений, имеющим в принципе не сословные, но общие хозяйственные интересы известной местности»[20].
Однако все эти и другие прогрессивные идеи на практике претерпели существенные изменения. Земские учреждения, как и городские органы самоуправления, предстали в Положении 1864 г. о земских учреждениях и в Городовом положении 1870 г. далеко не в том виде, как они первоначально планировались либеральными членами Комиссии.
Прежде всего самоуправление устанавливалось в границах административно-территориальных единиц – уезда, губернии и отдельно города. Логично и демократично было бы приблизить самоуправление к волости, основу которой составляла община сельских жителей. Но в коренных российских губерниях крестьянская община была сословной единицей. Поэтому самоуправление на первом деревенском всесословном уровне установлено было лишь в Финляндии, губерниях царства Польского и в прибалтийских губерниях. В Финляндии, например, учреждены были сельские и городские самоуправленческие всесословные общины, которые, впрочем, по замечанию некоторых государствоведов, были организованы по образцу шведских общин и регулировались Законом 1865 г., представлявшим собой даже в подробностях сколок со шведского общинного устава 1862 г.[21]
Далее, земские и городские самоуправленческие учреждения были образованы наряду с правительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую систему управления. Все местное самоуправление оказалось поэтому проникнуто дуализмом, базирующимся на противопоставлении правительственного и земского начал. Причем дуализм местного самоуправления сочетался с нежеланием царского правительства выпускать местное самоуправление из поля своего зрения. И если по положениям 1864 и 1870 гг. давление царских чиновников на земства и городское управление ограничивалось, то позднее, в период наступления реакции, оно существенно усилилось. Уже Положение о земских учреждениях 1890 г. и Городовое положение 1892 г. существенно усилили бюрократический надзор за выборными органами местного самоуправления. Достижения земских учреждений в организации народных школ, больниц, библиотек определялись вопреки нажиму, который постоянно испытывали земские учреждения со стороны правительственных властей. И этот нажим не был спонтанным, он был запрограммирован в законодательных актах, посвященных сельскому и городскому местному самоуправлению. Так что опытом организации местного самоуправления в России во второй половине XIX и начале XX вв. можно воспользоваться в весьма ограниченной степени (хотя, безусловно, в этой сфере есть моменты, интересные для нынешней российской практики местного самоуправления).