Муниципальное право России - стр. 113

Соотношение этого регулирования не является постоянной величиной, во-первых, потому, что в Конституции отсутствует определение меры участия федеральных и региональных органов в данном регулировании, и, во-вторых, потому, что неизменной такая мера не может быть в силу изменения влияющих на нее политических, экономических и социальных условий.

Условия, существовавшие при принятии Федерального закона № 154-ФЗ в августе 1995 г., отличались от условий принятия Федерального закона № 131 – ФЗ. Поэтому новый Закон внес изменения в соотношение федерального и регионального регулирования вопросов местного самоуправления. В этом отношении он примечателен централизацией федерального законодательного регулирования в данной сфере.

Федеральный закон № 131-ФЗ определил новые подходы к территориальному устройству местного самоуправления. Закон устранил неопределенность и разноголосицу в федеральном и региональном регулировании этого устройства, приводившие на практике к противоречивым и необоснованным решениям и усложнению выполнения функций местной власти.

Конституция РФ, определяя городские и сельские поселения в качестве территориальных единиц местного самоуправления, устанавливает в то же время, что местное самоуправление осуществляется и на других территориях. Понятие «других территорий» стало предметом многолетнего спора о его содержании. Термин «поселение» тоже оказался дискуссионным. Федеральный закон № 131-ФЗ делает решительный шаг к однозначной трактовке конституционных положений. Он их конкретизирует и развивает, определяя пути воплощения в жизнь.

Как и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, новый Закон провозглашает обязательность осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, но, в отличие от прежнего Закона, не просто декларирует эту обязательность, но и закрепляет формы и способы ее обеспечения.

Вся территория субъекта Федерации, за исключением сельской территории с низкой плотностью населения, должна разграничиваться между поселениями. Территории всех поселений, за исключением территории городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения, за исключением этой территории, территории с низкой плотностью населения могут не включаться в состав территории поселения.

В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

Теперь не может быть территории – поселенческой или межселенной, – которая была бы не разделена либо между поселениями и городскими округами – в местностях со средней и высокой плотностью населения, либо между муниципальными районами – в местностях с низкой плотностью населения.

Закон исходит из принципиального различия понятий административно-территориального устройства субъектов Федерации и территориального устройства местного самоуправления. Понимание этого различия пришло не сразу, и то, что Закон высветил его параметры, обозначил его грани, имеет весьма существенное значение для судеб местного самоуправления.