Комментарий к Федеральному закону «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (постатейный) - стр. 5
Следует также отметить, что в проекте комментируемого Закона, в редакции, внесенной в Государственную Думу, и в редакции, принятой в первом чтении, указывалось, что действие Закона не распространяется на деятельность по организации и проведению лотерей, а также на деятельность, связанную с использованием игровых автоматов без денежных выигрышей. Однако уже при подготовке к рассмотрению законопроекта во втором чтении второе из указанных изъятий из сферы действия Закона заменено деятельностью бирж. Из этого следует, что согласно позиции федерального законодателя деятельность, связанная с использованием игровых автоматов без денежных выигрышей, к деятельности по организации и проведению азартных игр не относится.
Статья 2. Законодательство о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр
Правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а также может осуществляться принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными нормативными правовыми актами.
Комментируемая статья определяет систему нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр.
Причем эта система нормативных правовых актов обозначена в наименовании комментируемой статьи (а вслед за этим и в ряде норм комментируемого Закона) как законодательство о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр (следует отметить, что при этом понятие «законодательство» использовано в широком его смысле, т. е. охватывающем не только непосредственно законодательные, но и иные нормативные правовые акты).
В комментируемой статье установлено, что правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется в соответствии со следующими актами:
Гражданский кодекс РФ;
комментируемый Закон;
другие федеральные законы;
законы субъектов РФ;
иные нормативные правовые акты, принятые в соответствии с комментируемым Законом.
Соответственно, определяя структуру законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр, комментируемая статья выделяет два уровня – акты федерального законодателя (среди которых прямо названы ГК РФ и комментируемый Закон) и акты законодателей субъектов РФ. Если исходить из того, что в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство относится к ведению России, то в этой структуре должен быть только один уровень – федеральный (на этом, в частности, настаивало Правовое управление Аппарата Государственной Думы при работе над законопроектом, см. заключение от 10 ноября 2006 г. № 2.2–1/3765[8]). Однако представляется, что необходимо учитывать и положение п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящее административное законодательство к совместному ведению России и ее субъектов. Это конституционное положение и является основой для закрепления двух уровней – федерального и регионального – в системе актов, регулирующих деятельность по организации и проведению азартных игр.